EXP. Nº 00001-2021-PCC/TC
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE
BARRANCO - LIMA
AUTO – MEDIDA CAUTELAR
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno
del
Tribunal Constitucional,
de fecha 3 de agosto de
2021, los magistrados Ledesma Narváez (con fundamento de voto), Ferrero
Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y
Espinosa-Saldaña Barrera
han
emitido el
siguiente auto
que resuelve:
Declarar IMPROCEDENTE
la solicitud
de medida cautelar.
La Secretaría del Pleno deja constancia
de que la presente razón encabeza el auto y el voto antes referido, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en
señal
de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO
COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN
DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
EXP. Nº 00001-2021-PCC/TC
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE
BARRANCO - LIMA
AUTO – MEDIDA CAUTELAR
AUTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 3 de
agosto de 2021
VISTA
La solicitud de medida
cautelar presentada con fecha 16 de julio de 2021 por el
procurador público a cargo de la Defensa Jurídica de la Municipalidad Distrital de Barranco,
contra el Poder Ejecutivo (Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento-MVCSS); y,
ATENDIENDO
A QUE
1. El demandante solicita que se le conceda una medida cautelar a fin de que se suspendan las actuaciones
del
MVCSS que menoscaban sus competencias exclusivas
en materia de urbanismo y
zonificación, específicamente en lo que respecta al otorgamiento de licencias de construcción. Alega, para ello, que
la parte
emplazada
ha contravenido el marco competencial configurado por la Constitución y el bloque de constitucionalidad,
al
haber expedido el Decreto Supremo 10-2018-VIVIENDA, “Reglamento Especial
de Habilitación Urbana y
Edificación”, modificado por el Decreto Supremo 12-2019- VIVIENDA y 002-2020-VIVIENDA y, concretamente, el inciso 2 del artículo, 9 y los incisos 3, 4 y 6 del artículo
10.
2. Con relación a lo solicitado, corresponde precisar que el otorgamiento de medidas
cautelares en los procesos constitucionales en los que
ello se ha
previsto cumple
una función instrumental para el logro o realización de sus fines, según la Constitución y
el Código Procesal
Constitucional.
3. Al respecto, dicha solicitud debe comprenderse en el marco de lo dispuesto en el artículo
II del Título Preliminar del código en mención, según el cual uno de los fines esenciales
de los procesos constitucionales es garantizar la supremacía normativa de la Constitución.
4. En el caso del proceso competencial, el artículo 110 del Código Procesal Constitucional
establece que, a través de una medida
cautelar, el demandante puede solicitar al Tribunal
la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto de conflicto.
5. Cabe
indicar
que las medidas
cautelares
están
destinadas
a
neutralizar
la
posible
ineficacia del proceso principal, a fin de garantizar la conservación o modificación de la
situación jurídica existente
según el
contenido de la pretensión.
6. Asimismo, este Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha establecido que el otorgamiento de medidas cautelares en el proceso competencial requiere
de la configuración de
varios presupuestos de manera concurrente.
Por ello, a fin de
determinar la viabilidad de
la solicitud planteada, el Tribunal debe examinar lo solicitado y
analizar si en el caso se cumple con
acreditar:
(i) Verosimilitud o apariencia del derecho invocado (fumus bonis iuris): se exige
demostrar que existe
un derecho que debe tutelarse en el proceso principal, sobre la
base de una cognición preliminar y sumaria de los hechos. Se trata, en resumidas cuentas, de un examen no exhaustivo de certeza jurídica sobre el fundamento de
la pretensión del solicitante;
(ii) Peligro en la demora (periculum in mora): se evalúa si, producto de la duración
del
proceso principal, la sentencia definitiva podría
tornarse inexigible o imposible de ejecutar,
tomando en cuenta criterios como el comportamiento de
las partes, la complejidad del asunto y la naturaleza de la pretensión solicitada. El solicitante debe demostrar que en caso de no adoptarse la medida de inmediato, carecería de sentido la sentencia; y,
(iii) Adecuación de la pretensión: se requiere que el pedido cautelar
sea congruente,
proporcional y correlacionado con lo que se pretende asegurar (objeto de la cautela), teniendo en cuenta criterios de razonabilidad y utilidad, a fin de no poner
en riesgo innecesariamente los derechos
o competencias de
la parte demandada.
7. Adicionalmente, este
Tribunal ha indicado que el órgano jurisdiccional que conceda una medida cautelar debe observar el principio de reversibilidad; de manera que, en caso de confirmarse la
inexistencia de
afectación o menoscabo de
la competencia
invocada en
la demanda, se puedan retrotraer las
cosas al estado anterior al momento en que se dictó la medida.
8. La concurrencia de este presupuesto se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 18 del Código Procesal Constitucional. Esta disposición, que resulta aplicable supletoriamente al
proceso competencial, en lo que resulte pertinente,
establece lo siguiente:
La medida cautelar solo debe limitarse a garantizar el contenido de la pretensión
constitucional, teniendo en cuenta
su
irreversibilidad,
el
orden público
y el
perjuicio
que se pueda ocasionar (…).
9. Con base en lo anterior, se procederá a analizar si lo solicitado en autos cumple con cada
uno de los presupuestos reseñados para el
otorgamiento
de la medida cautelar.
10. A fojas 5 del escrito en el que solicita la medida
cautelar, el recurrente alega que sus competencias en materia de planeamiento urbano, zonificación y, específicamente, sobre
parámetros urbanísticos y edificatorios, viene siendo menoscabada por el MVCS.
11. Las normas que, según el demandante, le confieren dichas competencias exclusivas, son
las siguientes:
−
Incisos 6 y 10 del artículo 195 y 198 de
la Constitución Política;
− Artículos 40 y 161 de la Ley Orgánica de Municipalidades
(LOM), y;
− Ordenanzas 1076-MML
y 516-MDB.
12. En tal
sentido,
la
municipalidad
recurrente
sostiene que se
habría
configurado un conflicto de competencias por menoscabo en sentido estricto originado por disposiciones normativas del Poder
Ejecutivo, cuyos efectos afectan las
competencias municipales
sobre la materia, amparadas en la Constitución Política y el bloque
de constitucionalidad.
13. Al respecto corresponde advertir
que la zonificación es competencia exclusiva de los gobiernos locales; por ello, una intromisión
en
dicho ámbito competencial constituye un
menoscabo ilegítimo
proscrito por la Constitución.
14. En efecto, en la Sentencia 00013-2017-PI/TC, este Tribunal sostuvo que los gobiernos locales son titulares de una
competencia exclusiva
en
materia de
zonificación, bajo los
siguientes términos:
(...) el artículo
42, inciso “d”, de
la
Ley de Bases de la Descentralización señala que
normar la
zonificación es una competencia exclusiva, mientras que el artículo 79,
numeral 1.2, de
la Ley Orgánica de Municipalidades señala
entre
las
funciones
específicas exclusivas de las municipalidades provinciales la de aprobar el esquema
de zonificación
de áreas urbanas.
El numeral 3.1. del mismo artículo 79 señala
como función
específica exclusiva de
las
municipales distritales ‘aprobar el plan urbano […] con sujeción
al plan y
a las normas municipales provinciales sobre la materia’.
En tal sentido, no cabe duda
de que la zonificación es una
competencia provincial (fundamento 40, 41).
15. En lo que aquí interesa, este Tribunal considera, a nivel del análisis de verosimilitud de
la medida solicitada, que
si bien el MVCS es competente para fijar estándares sobre
alturas de edificaciones o viviendas de interés social, esto no implica que tales parámetros puedan imponerse a la regulación municipal sobre
zonificación.
16. En tal sentido, si bien el MVSC tiene dicha facultad, ello no implica que tenga la competencia para
modificar los límites de altura establecidos por el gobierno municipal,
que tiene competencia específica exclusiva en materia de zonificación, según lo indicado
previamente.
17. Al respecto, este
Tribunal advierte que en
la competencia
que
ejerce la parte emplazada,
prevista en el artículo 10.4 del Reglamento Especial de
Habilitación Urbana y Edificación, no solo se establece la altura máxima, sino que con ello se modifica también los planos de altura de la municipalidad
en cada una de las zonas residenciales para el caso
de las viviendas de interés
social.
18. Siendo ello así, este Tribunal aprecia que cuando el MVSC ejerce su competencia para
emitir lineamientos técnicos en materia de
vivienda
de interés social modificando la altura máxima de las zonificaciones establecidas, tal como lo ha establecido el artículo
10.4 del Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación, menoscaba la
competencia de la
demandante en materia de zonificación.
19. Por lo tanto, este Tribunal
concluye
que
la
medida
cautelar
planteada por la Municipalidad Distrital de
Barranco cumple con el presupuesto referido a
la verosimilitud o apariencia del derecho invocado en lo que respecta
al
cuestionamiento del vicio en que ha incurrido el aludido artículo 10.4 del citado Reglamento; sin embargo,
dicha verosimilitud no fluye o se aprecia en el ámbito de las demás disposiciones materia
de conflicto de un modo evidente.
20. Con relación al segundo de los elementos requeridos, esto es, el peligro en la demora, la
parte recurrente
alega
que, teniendo en cuenta la duración mínima
del presente
proceso,
cuyo plazo es de 60 días hábiles, de conformidad con el último párrafo del artículo 111
del
Código Procesal Constitucional, las normas que considera viciadas de incompetencia, al continuar
surtiendo efectos durante
dicho período -cuando menos- seguirían
menoscabando sus competencias exclusivas, en contravención de la Constitución y el
bloque de constitucionalidad.
21. Sin embargo, la municipalidad demandante no ha acreditado la existencia de un peligro
cierto e inminente que exija
una resolución cautelar, ni tampoco ha
demostrado que el Poder Ejecutivo se apreste
a realizar acciones inminentes que pudieran
acarrear la ineficacia de la
sentencia definitiva que se debe expedir en
este caso.
22. Atendiendo a lo expuesto, y en la medida que no se ha configurado el peligro en la demora, carece de objeto evaluar
la adecuación de la medida solicitada, es decir, la
suspensión del uso indebido de la competencia, por
parte del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, para vulnerar los parámetros urbanísticos y edificatorios contenidos en las normas vigentes sobre urbanismo y zonificación, introduciendo
reglamentación en materia de otorgamiento
de licencias de construcción.
23. Por todo
lo expuesto, corresponde
desestimar la
medida
cautelar solicitada.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú, y
con
el fundamento de voto de la magistrada Ledesma
Narváez, que se agrega,
RESUELVE
Declarar IMPROCEDENTE la solicitud de medida
cautelar.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE MIRANDA CANALES
FUNDAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
Debo precisar que si bien
suscribo el auto de mayoría que
rechaza la
solicitud cautelar en
vista que no se ha cumplido con el requisito de peligro en la demora; no obstante, debo señalar
que, a mi consideración, tampoco
se ha acreditado la
apariencia en el
derecho.
La municipalidad recurrente alega
que las municipalidades tienen autonomía
política económica y
administrativa en asuntos
de su competencia y que dentro de los asuntos
de su competencia se encuentra la planificación
del
desarrollo
urbano, que incluye el urbanismo y la zonificación.
Sin embargo, estimo que no surge de modo indubitable
la competencia exclusiva alegada
respecto a la regulación de zonificación y usos de suelo, así como los parámetros urbanísticos y edificatorios.
Esto no quiere decir que la recurrente carezca de fundamentos o que su
pretensión competencial sustantiva resulte infundada, tan
solo implica que no se
advierte un marco normativo
manifiesto y claro
que justifique acordar la medida cautelar solicitada.
Debe tenerse presente que el artículo 4.9 de la Ley 29090,
Ley de regulación de habilitaciones urbanas y de edificaciones, reconoce que “Las municipalidades distritales, en el ámbito de su jurisdicción, las municipalidades provinciales y la Municipalidad Metropolitana de Lima, en el ámbito del Cercado, tienen competencia para la aprobación de proyectos de habilitación urbana y de edificación, de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades”.
Pero también, señala, conforme al artículo 4.10 de la ley citada, que el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento “En su condición de ente rector, es competente para diseñar, normar y ejecutar la política nacional en materia de vivienda; promover la actividad
edificadora y urbanizadora, así como supervisar el cumplimiento de la presente Ley y sus
reglamentos a nivel nacional”.
En ese sentido, atendiendo a la normatividad sobre la materia, el requisito de la apariencia en el
derecho
no se
encuentra demostrado en suficiente
grado para conceder la medida cautelar
solicitada. Por ello, este requisito, a mi parecer, tampoco se encuentra satisfecho, además del requisito del
peligro en la demora expuesto
debidamente en el auto de mayoría.
En consecuencia, habiendo precisado mi posición en el presente incidente, suscribo la improcedencia de la resolución
de mayoría.
S.
LEDESMA NARVÁEZ